赵伟系国金证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

摘要

近期，多数省市披露的2022年财政审计报告，透露哪些经济修复微观“症结”、有何应对举措？本文梳理，供参考。

热点思考：审计报告，透露的微观“症结”？

一、地方财政审计报告密集发布，重点关注专项债管理、债务化解、欠款拖欠等问题

7月下旬以来，各省市财政审计报告密集发布，披露财政预算管理、重要政策落实等审计情况。截至8月下旬，全国共有25个省市公布了2022年审计报告，披露地方财政预算编制、执行、调整、决算等情况的审计，及重大政策项目措施落实跟踪情况等，并根据审计问题给出相关审计意见。

2022年地方财政审计报告重点关注专项债管理、债务风险化解、欠款拖欠等问题。2022年地方审计报告中，超七成地区指出专项债管理使用，隐债化解、金融机构风险控制等问题，超四成地区指出地方政府、国有企业等存在拖欠企业款项等问题；地方审计意见中，加快重要政策和项目落地、防范化解重点领域风险提及较多。

二、报告透露经济微观“症结”，资金使用效率仍有提升空间、债务掣肘、信心待修复等

地方专项债管理问题普遍存在，或是稳增长资金落地慢的原因之一。2022年地方审计报告中，近八成地区披露其专项债管理使用存在问题。从资金端看，违规扩大使用范围较为普遍、超四成地区存在该问题，20%的地区存在资金下达不及时等问题。分地区看，河南、江苏、山西等地披露的专项债管理问题涉及金额较大。

项目准备不足等亦是导致稳增长资金落地慢的重要因素。2022年地方审计报告关于重大项目政策落地的审计指出，除了资金端的项目资金存在缺口、债券资金被挪用、结算滞后等因素导致多地项目难开工、进展慢，项目工程管理缺失、项目要素保障不到位、项目监管缺失等项目端准备不充足问题亦拖累稳增长资金落地。

2022年地方审计报告对地方隐债化解、拖欠民营企业款项等问题重视度明显提升，或缘于债务掣肘、信心不足为当前经济修复的两大核心“症结点”。多地2022年审计报告中披露隐债化解进展，进一步强调坚决遏制新增隐债、加大隐债化解力度等，并且对拖欠中小企业款项进行重点审计，强调加快清偿“政府拖欠款项”等。

三、后续稳增长政策加力，重点追踪加快资金落地、缓解债务压力、推动信心修复等方面

针对稳增长资金使用慢、落地慢，当前政策已有推进缓解。资金端，地方新增专项债8月发行已有加速，后续力争在9月底前发行完毕，10月底前使用完毕；项目端，国家发改委项目审批速度加快，上半年审批项目金额超七千亿元；后续如何补充项目资本金缺口、增强配套资金、加强要素保障及监管等值得重点关注。

针对地方债务掣肘，7月政治局会议指引下，一揽子化债方案已在路上。针对当前地方化债“症结”，“一揽子”化债方案推进或需各地对其项目先进行甄别、分类管理，再将各类化债举措针对性地结合使用。当前化债“工具箱”中，除了财政端的债务置换外，财政货币协同化债的工具和手段、金融支持化债等亦值得关注。针对推动信心修复，下半年以来政策对民营经济支持力度明显加大，各类民营经济支持政策频出。7月以来，促进民营经济发展上升为顶层规划，各部委频频召开企业座谈会或圆桌会议、提振企业信心；地方亦召开座谈会、电话会等了解当地民企发展困难与诉求，并出台支持举措，涉及支持总部企业、完善金融支持法律机制等多方面。

风险提示

政策落地或不及预，数据统计存在误差或遗漏。

报告正文

一、热点思考：审计报告，透露的微观“症结”？

近期，多数省市披露的2022年财政审计报告，透露哪些经济修复微观“症结”、有何应对举措？本文梳理，供参考。

1.1、地方财政审计报告密集发布，重点关注专项债管理、债务化解、欠款拖欠等问题

7月下旬以来，地方财政审计报告密集发布，披露地方财政预算管理、执行，重要项目政策落实等审计情况。截至8月下旬，全国有25个省市公布了2022年审计报告。地方审计报告除了对地方财政预算编制、执行、调整、决算等情况的审计之外，亦对重大政策项目措施落实跟踪、国有资产管理、民生政策落实等进行审计，并会根据审计问题给出相关审计意见。

2022年地方财政审计报告重点关注专项债管理、债务风险化解、欠款拖欠等问题，审计意见亦围绕上述问题给出。2022年地方审计报告中，除了指出常规财政预算管理执行、国有资产管理、重点项目政策落地问题外，超七成地区指出专项债管理使用，隐债化解、金融机构风险控制等问题，超四成地区指出地方项目、国有企业等存在拖欠企业款项等问题。地方审计意见中，除了深化财政体制改革外，加快重要政策和项目落地、防范化解重点领域风险提及较多。

1.2、报告透露经济微观“症结”，资金效率仍有提升空间、债务掣肘、信心待修复等

地方财政审计报告中，多地披露专项债管理问题仍存，透露出稳增长资金使用效率仍有提升空间。2022年地方审计报告中，近八成地区披露其专项债管理使用存在问题。稳增长资金使用效率较低，主要症结在于违规扩大使用范围、项目准备不充分、资金下达不及时、项目运营效果差、资金被挪用挤占、超进度支出等。资金端看，违规扩大使用范围较为普遍、超四成地区存在该问题，20%的地区存在资金下达不及时等问题。分地区看，河南、江苏、山西等地披露的专项债管理问题涉及金额较大。

从各地对重大项目政策落地的审计亦可看出，项目准备不足的亦是当前稳增长资金落地慢的重要原因之一。地方审计报告显示，稳增长资金落地过程中，资金端和项目端相辅相成，互相影响。2022年地方审计报告关于重大项目政策落地的审计指出，除了资金端的项目资金存在缺口、债券资金被挪用、结算滞后等因素导致多地项目难开工、进展慢，项目工程管理缺失、项目要素保障不到位、项目监管缺失等项目端准备不充足问题亦拖累稳增长资金落地。分地区看，江苏、河南、辽宁等地披露的2022年未开工及进展慢项目数量较多。

除了稳增长资金落地审计外，2022年地方审计报告对地方隐债化解、民营企业欠款拖欠等问题重视度明显提升，或缘于债务掣肘、信心不足为当前经济修复的两大核心“症结点”。2022年地方审计报告中，多地披露隐性债务化解情况，例如湖南的“新增隐债仍时有发生”、山西的“隐性债务化解未达预期”、甘肃的“融资平台违规新增政府隐性债务3.06亿元”，并在审计意见中进一步强调坚决遏制新增隐债、加大隐债化解力度等。拖欠中小企业款项亦是2022年地方审计报告重点审计事项，例如，河南提及“部分地方政府和国有企业等新增拖欠民营企业中小企业账款95.63亿元”；后续“政府拖欠款项”问题进一步解决或可在一定程度上缓解地方民企资金压力，支持民营经济发展。

1.3、后续稳增长加力，或重点关注加快资金落地、缓解债务压力、推动信心修复等

针对地方审计报告透露的稳增长资金落地“堵点”，当前政策已有推进缓解。近期，国务院、财政部等均指出后续加快专项债发行使用、推动项目加快落地等；其中，资金端，地方新增专项债8月发行已有加速，后续力争在9月底前发行完毕，10月底前使用完毕；项目端，国家发改委项目审批速度5月明显加快，上半年审批项目金额超7000亿元、高于过去五年同期平均的4500多亿元；后续加快稳增长资金落地，资金端或重点关注补充财政资金缺口、提升资金规模等增量工具，项目端或重点关注加强项目落地监管、推动十四五规划等优质项目加快落地等。

针对地方债务掣肘，7月政治局指引下，一揽子化债方案已在路上。年初以来部分地区隐债化解推进困难，本质是现金流问题。回溯过往，债务化解的常见思路即改善现金流方案有三大类。第一类是债务缩减类，如破产清算、债务减计、债转股、资金剥离、变卖资产“填窟窿”等；第二类为“降低成本类”，债务置换是典型手段；第三类为“提高现金流类”，如加快城投转型、盘活存量资产等。针对当前地方化债“症结”，“一揽子”化债方案推进或需各地对其项目先进行甄别、分类管理，再将上述三类化债举措针对性地结合使用。化债“工具箱”中，除了财政端的债务置换外，财政货币协同化债的工具和手段、金融支持化债等亦值得关注。（详见《地方化债，如何“对症下药”？》）

针对信心修复，下半年以来政策对民营经济支持力度明显加大，从中央至地方，各类民营经济支持政策频出。7月以来，中央将促进民营经济发展上升为顶层规划，各部委亦频频召开企业座谈会或圆桌会议，会见各行业企业负责人，提振企业信心。地方层面，继年初多地新任一把手在调研，提出要为企业创造良好营商环境后，7月进一步召开座谈会、电话会等了解当地民营企业发展困难与诉求；近期，多地出台支持民营经济相关措施，涉及支持总部企业、完善金融支持法律机制等多方面。（详见《促进民营经济发展，政策脉络几何？》）

经过研究，我们发现：

（1）7月下旬以来，地方财政审计报告密集发布，披露财政预算管理、重要政策落实等审计情况。2022年地方审计报告重点关注专项债管理、债务风险化解、欠款拖欠等稳增长“堵点”问题；审计意见中，加快重要项目落地、防范化解重点领域风险提及较多。

(2) 地方审计报告透露当前稳增长“堵点”，稳增长资金资金落地慢、债务掣肘、信心待修复等。其中，项债管理存在问题、项目准备不足等或是稳增长资金落地慢的重要原因；而审计报告对地方隐债化解、民营企业欠款拖欠等问题重视度提升，或缘于债务掣肘、信心不足为当前经济修复的两大核心“症结点”。

(3) 针对加快稳增长资金落地，后续如何补充项目资本金缺口、加强要素保障等值得重点关注；针对地方债务掣肘，一揽子化债方案已在路上，除了财政端的债务置换外，财政货币协同化债工具、金融支持化债等亦值得关注；针对信心修复，政策指引下，多地并出台支持举措，涉及支持总部企业、完善金融支持法律机制等多方面。

二、政策跟踪

2.1、人大常委会：加大宏观政策调控力度，加力提效实施好积极的财政政策

要闻：8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议举行第一次全体会议。会议审议行政复议法修订草案、民事诉讼法修正草案、学前教育法草案、学位法草案等草案文件。会上，发改委、财政部分别汇报了上半年今年以来国民经济和社会发展计划执行情况及预算执行情况。30日，财政部发布了2023年上半年财政政策执行报告。

数据来源：中国政府网

十四届全国人大常委会第五次会议支持，下一步要加大宏观政策调控力度，加力提效实施好积极的财政政策。其中，预算执行情况报告指出，下半年财政政策着力点主要包含以下五方面。一是加力提效实施好积极的财政政策，二是支持做强做优实体经济，三是切实保障和改善民生，四是防范化解地方政府债务风险，五是进一步严肃财经纪律。在之后财政部发布的上半年财政政策执行报告中，对这五方面作出详细部署。值得关注的是，两份报告中都对地方化债明确表态，表示中央财政会积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，同时要加强跨部门联合监管，防止一边化债一边新增。

2.2、稳地产：地产政策供需两端齐发力，一线城市均已落实“认房不认贷”

要闻：地产政策供需两端多部委齐发力，首付款比例、利率下限、存量房贷利率均迎来调整。各地紧跟政策变化持续调整优化，一线城市官宣“认房不认贷”，嘉兴宣布取消全部住房行政限制性措施。

来源：证监会、中国人民银行、地市政府网站

本周，房地产供需两端政策持续优化。就供给端而言，证监会明确房地产上市公司再融资不受破发、破净和亏损限制，提出综合运用股票、债券等多种工具，稳妥应对民营房地产企业风险。央行表态继续落实好房地产“金融16条”，畅通民营企业股、债、贷三种融资渠道。就需求端而言，央行、金管局宣布调整优化差别化住房信贷政策，下调首套和二套房首付比例，降低存量首套住房贷款利率。

地方积极响应政策，多地跟进调整进程。一线城市中，广州8月30日官宣认房不认贷，随后两天之内，深圳、上海、北京陆续宣布“认房不认贷”政策。二线城市中，青岛调整当地住房公积金贷款首付比例。福州调整完善购房政策，允许福州市户籍的非五城区居民家庭在限购区域内限购2套规定建筑面积的商品房，另对优化施工许可审批手续作出部署。其他能级城市中，嘉兴取消全部住房行政限制，采取上调住房公积金贷款最高限额等措施。

2023年上半年房企融资总量、现金流情况延续低迷。1-7月，房企融资现金流较去年同比下降20.9%。上半年80家典型房企的融资总量为2965亿元，同比下降30%；其中民营房企融资仅为224亿，同比下滑56%。7月份80家典型房企的融资总量为499.74亿元，环比减少10.1%，同比减少46%，房企融资规模处于近年来的较低水平。

地产销售低迷、房企融资承压情况下，各部委陆续出台政策应对地产供需关系发生重大变化的新形式。8月31日，中国人民银行、国家金融监督管理总局联合发布《关于调整优化差别化住房信贷政策的通知》和《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》，同时调整了最低首付款比例、利率下限和存量房贷利率。文件规定，存量房贷利率自9月25日起，借款人可以向承贷银行提出申请，既可以变更合同约定的房贷利率加点幅度，也可以由银行新发放贷款置换存量贷款。此外，在首付比例方面，不再区分“限购”和不“限购”城市， 首套住房和二套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例政策下限统一为不低于20%和30%。

四大一线城市官宣落实“认房不认贷”。政策指引下，8月30日广州、深圳两地先后落地“认房不认贷”，规定居民家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)申请贷款购买商品住房时，家庭成员在当地名下无成套住房的，不论是否已利用贷款购买过住房，银行业金融机构均按首套住房执行住房信贷政策；9月1日，上海、北京陆续发文官宣“认房不认贷”。

二线城市中，青岛市调整非限购区域住房公积金贷款首付比例，公积金贷款首付最低首套20%、二套30%。福州市涉及调整完善购房政策、优化施工许可审批手续；嘉兴市取消全部住房行政限制，采取上调住房公积金贷款最高限额、有序调整存量个人住房贷款利率等措施。

2.3、降低存量房贷利率：央行发布降低存量首套住房贷款利率政策

要闻：8月31日，央行、金融监管总局发布《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》，借款人和银行可自主协商降低首套房贷利率、但不得低于原贷款发放时的利率政策下限。

数据来源：人民银行

房贷早偿现象大幅增加背景下，下半年降低首套房贷利率政策或逐步落地。2023年上半年房贷早偿率指数位于历史高位，在此背景下，7月14日央行在金融统计数据新闻发布会上首提“支持和鼓励置换存量房贷”，8月1日央行在下半年工作会议上将降低存量房贷利率相关表述从“支持和鼓励”改为“指导”，近期部分银行在上半年业绩发布会上表示已经做好相关准备，8月31日央行正式发布《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》，借款人和央行自主协商降低首套房贷利率，但不得低于原贷款发放时的利率政策下限。

2.4、支持民营经济：央行召开金融支持民营企业发展工作推进会

要闻：8月30日，央行召开金融支持民营企业发展工作推进会，提出从金融支持、引导服务、优化金融环境、发挥资本市场融资作用四方面支持民营企业。

数据来源：中国政府网

近期，金融支持民营企业发展工作持续推进。8月3日，央行召开金融支持民营企业发展座谈会，会上央行和其他部门分别提出从金融支持和拓宽债券融资方面支持民营企业发展。8月30日，央行召开金融支持民营企业发展工作推进会，会上央行、全国工商联、金融监管总局、证监会分别提出从金融支持、引导服务、优化金融环境、发挥资本市场融资作用四方面支持民营企业发展。

2.5、中美贸易：美国商务部长访华，达成具体务实的成果

要闻：8月月27日至30日，美商务部长雷蒙多访华，是三月来第四位访华的美高级官员。期间，王文涛部长与雷蒙多部长举行会谈，达成了具体务实的成果。中美双方同意在两国商务部之间建立多层级沟通渠道，加强在经贸领域的沟通。

数据来源：政府网站、国际媒体网站

8月28日，商务部部长与雷蒙多部长举行会谈，达成了具体务实的成果。一是商务部部长与雷蒙多同意保持经常性沟通，遇到重要问题及时直接讨论，每年至少会见一次。二是双方将成立由副部长级和司局级官员组成的工作组，每年将举行两场副部长级会议，并邀请双方企业代表参加。工作组将聚焦两国工商界关切，致力于共同探讨解决具体商业问题的办法。三是双方启动了出口管制信息交流机制，作为解释各自出口管制制度和改善沟通的机制。双方将按照各自法律，就出口管制信息进行交流。机制将有助于两国政府加强对彼此出口管制政策的了解和沟通，表达双方企业关切。

2.6、活跃资本市场：证监会、财政部相继推出一揽子政策

要闻：8月27日，证监会、财政部相继推出一揽子活跃资本市场政策，旨在保障投资者权益，增强投资者信心等，活跃资本市场。同日，港区长官李家超举行第二场施政报告地区咨询会，研究如何增加股票市场流动性，活跃香港资本市场。

来源：中国政府网、各国交易所网站

8月27日，证监会出台《证券交易所调降融资保证金比例，支持适度融资需求》，降低融资保证金比例；出台《证监会进一步规范股份减持行为》，以规范上市公司股东减持行为，增强投资者信心，保障中小投资者权益；出台《证监会统筹一二级市场平衡 优化IPO、再融资监管安排》阶段性收紧IPO节奏，规范再融资行为。财政部出台《关于减半征收证券交易印花税的公告》，降低证券交易成本。

同日，港特区行政长官李家超举行第二场施政报告地区咨询会，听取市民的意见和建议。表示将由财政司司长成立小组，研究如何增加股票市场流动性。由于美国、日本、德国、新加坡等市场此前都已经取消了证券交易印花税，而香港印花税水平在全球范围内来看仍然较高，此前香港证券及期货专业总会一度呼吁撤销股票印花税。

2.7、公募REITs发行交易机制优化：交易所发布优化公募REITs发行交易机制政策

要闻：8月29日，交易所发布《关于优化公开募集REITS发行交易机制有关工作安排的通知》，从定价、报价、流动性、资产评估和配套支持政策五方面优化发行交易机制。

数据来源：沪深交易所

本周，沪深交易所发文推动公募REITs发行交易机制优化。2023年前7月，公募REITs发行规模近150亿元，低于2022年同期。基于此，政策进一步加大对公募REITs发行、交易支持力度。3月24日，证监会发布《关于进一步推进REITS常态化发行相关工作的通知》，从推进市场体系建设、完善审核注册机制、加强监管和完善配套政策四方面推进REITS常态化发行。8月29日，交易所发布《关于优化公开募集REITS发行交易机制有关工作安排的通知》，从定价、报价、流动性、资产评估和配套支持政策五方面进一步优化发行交易机制。

风险提示

1、政策落地或不及预期。外部因素等扰动下，政策落地或不及预期。

2、数据统计误差或遗漏。一些数据指标，可能存在统计或者处理方法上的误差和偏误；部分数据结果也可能受到样本范围、统计口径等影响。