2023.09.05

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导读：所谓“保障性住房”，根据《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体。

作者 |第一财经 吴斯旻

为了缓解大城市住房矛盾、推进房地产转型和高质量发展、更好拉动投资消费、促进宏观经济持续向好，国家持续加强保障房政策顶层设计。

9月4日召开的规划建设保障性住房工作部署电视电话会议指出，从当前形势看，建设保障性住房面临的困难较多，如“建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理”等一系列问题，为真正实现保障房体系的可持续发展，政策体系仍待完善。

中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰在会上明确，保障性住房建设是艰巨复杂的系统性工程，要坚持规划先行、谋定后动，扎实做好前期工作、严格项目管理和成本控制，综合考虑市场形势，合理把握建设节奏。要建立公平公正的配售机制，加强监督审计，重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体及政府引进人才，按保本微利原则配售。保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。

保障房要按保本微利原则配售

所谓“保障性住房”，根据《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体。

在多地实践中，往往还针对特殊群体，在特定时期，额外增添了安居型商品房、人才房等概念。

聚焦到前述会议所涵盖的保障房项目，多名受访人士一致认为，仅包含国家层面的“三大支柱”（公租房、保租房和共有产权房）。

“人才住房、安居型保障房是地方上的说法，国家层面不承认，地方上要么将其纳入到三个支柱中的某一个来推进，要么单独立项，尤其人才住房，往往是组织部和人社部门在推进，不一定要戴保障房的帽子。” 上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰在接受第一财经采访时称。他同时表示，对于人才类住房，一些地方政府起初就是担心受到保障房的制度约束，所以不一定按照保障房来立项和推进，例如配售机制不一定受相关规定约束。

近期已有城市主动将“人才住房”移出地方性保障房体系。

以深圳为例，该市2018年提出构建以人才住房、安居型商品房和公共租赁住房为主体的住房保障体系。今年8月初，《深圳市共有产权住房管理办法》等4个政府规章正式落地生效。根据新规，深圳不再安排建设安居型商品房和人才住房。但对于已签订土地使用权出让合同的安居型商品房，继续按照此前规定，面向安居型商品房在册轮候人配售。

由面向特定人群倾斜的政策性住房转为“三位一体”的住房保障体系，表明城市住房保障体系更加重视普惠性。中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强告诉第一财经，随着大城市降低落户门槛，针对外来人口的住房保障，需要同时在配租配售机制，以及与住房相关的福利上进行平等对待，以真正实现市民化。

“配售”和“配租”是保障房区别于市场化住房的特征，也即由政府根据既定规则和申请情况来主导房源分配，其中，前者针对租赁型保障房，后者针对出售型保障房，例如共有产权房。根据前述会议，“配售”要秉持“公平公正”的理念，并向两类群体倾斜：一是住房有困难且收入不高的工薪收入群体，二是政府引进人才。

陈杰认为，此前，共有产权住房的配售管理已经比较严，一般都有收入困难和住房困难两条门槛线。这次提出“公正公平的配售机制”，核心是配售对象、配售价格和配售过程的公正公平，而这些都需要结合城市的住房市场情况、住房保障情况和经济社会发展需求来定，并非可以简单划一个统一标准出来。所谓“公平公正”，就是让当地老百姓信服认可。

中国房地产数据研究院院长陈晟对记者表示，过去在地方实践中，或存在保障房“筛选失灵”的情况，甚至出现过高收入人群入住的案例，此次明确重点保障对象，也有利于后续监督审计工作进行制度性完善，落实政策性住房的保障属性。

“保本微利”是此次会议明确对于出售型保障房的配售原则。如何实现？多名受访业界人士表示，落脚点不应该放在对于符合条件入住人群进行额外的筛选，而是应让地方政府“算好总账”。

在陈杰看来，“保本微利”在技术上实现难度不大，关键取决于建设保障房要不要有土地成本以及土地按照什么样的价格来定。“房子本身建筑成本不高，哪怕是低收入受保障对象，大部分也是可以承受起的。土地成本的定价取决于地方政府是否要从‘算总账’角度来‘让利’。”陈杰说。

从事前入手，确保出售型保障房可以“保本微利”还有利于吸引社会资本。王业强说，保障性住房的挑战在于利润低，社会资本介入意愿低，政府又无法全部买单。因此，保障性住房的建设应该鼓励各地在模式上有所突破，在建设上鼓励“保本微利”，在运营上拓宽企业的盈利渠道，使保障性住房实现可持续发展。

保障房不得上市交易

此次会议重申，保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。

陈杰对记者说，对于租赁型保障房（包括保租房和公租房），政策是一直强调“不能上市交易”的，其中还包括项目的整体产权不能上市交易。对于配售型保障房，各地对上市交易管理规定不一。以共有产权住房为例，在一线城市中，上海没有“内部封闭”，而北京执行“内部封闭”，也即共有产权房只能卖给有资格买共有产权房的群体。

根据《北京市共有产权住房管理暂行办法》，共有产权住房购房人取得不动产权证未满5年的，不允许转让房屋产权份额，因特殊原因确需转让的，可向原分配区住房城乡建设委（房管局）提交申请，由代持机构回购；回购的房屋继续作为共有产权住房使用。

《上海市共有产权保障住房管理办法》则明确，本市城镇户籍家庭或者个人购买共有产权保障住房，取得不动产权证满5年后，共有产权保障住房可以上市转让或者由购房人、同住人购买政府产权份额，但购房人、同住人拒不履行区住房保障行政管理部门作出的有关房屋管理的行政决定或者有违约行为未改正的除外。上市转让或者购买政府产权份额后，住房性质转变为商品住房。

“这次会议之后，新配售的保障房应该至少短期内不能上市交易了，最多只能内部流转。”陈杰说。

至于租赁型保障房，国务院办公厅发布的“关于加快发展保障性租赁住房的意见”中已明确，保障性租赁住房不得上市销售或变相销售。不过，在多地实践中，对于纳入保障性租赁住房管理体系（简称“纳管”）的市场化存量房源，例如长租公寓和居民普通商住房，往往只界定了“不得上市交易”的时限，当时限期满后，解除“纳管”的房源恢复市场交易。

去年以来，长沙、成都等多地试点探索个人住房转保租房，当居民自愿将名下住房“纳管”后，可享受首套房购房贷款政策或新增一套购房资质，但同时需要承诺该房源供作保租房运营期间（一般为5-10年）内不得上市交易。在“纳管”期满之后，产权人可申请将房源退出保租房房源库，同时解除上市交易限制。

“这次会议内容可能会对‘纳管’房源的管理带来一定影响。比如，地方政府可能会申请补丁，将这一类存量房源认定为临时性保障房，加以区别对待。但据我了解，长沙等市‘纳管’城镇居民存量住房体量不多，进展不是很大。”陈杰说。

王业强持相近观点。他也认为此次会议提出“保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易”，说明保障性住房的管理模式将会发生变化，即管理更严格，实行封闭管理，禁止上市交易。

王业强分析称，此次会议之后，对于“纳管”的房子，如果本身就是商品住房，采取“纳管”的方式，可以有效增加保障性住房的来源；通过其他形式的非政府投资建设的保障性住房，也可以采取“纳管”的模式，限定一个禁止交易的期限，从而拓宽保障性住房的来源；而对于政府投资建设的保障性住房，将会采取封闭管理，由政府回购，不得上市交易。

王业强还提到，“不得上市交易”不但是对保障房供给方的约束，也是对需求方的约束，并有利于对承租对象进行动态管理。比如，原获得保障性住房的居民家庭，在经过一定时间后不符合保障性住房供应资格，可通过政府回购方式退出保障性住房。

微信编辑| 龙王