10月24日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》经第四届广州市规划委员会地区规划专业委员会第十四次会议审议通过。

广州市规划和自然资源局方面表示，上述两个文件顺利审议通过，标志着广州城市更新、城中村改造工作在规划统筹引领、土地要素保障等多个方面迈上一个新台阶，成为指导广州市面向2035年城市更新、城中村改造工作的重要纲领性规划。

规划提出，至2035年累计推进城市更新约300平方公里（含城中村改造155平方公里），通过微改造、混合改造、全面改造多种方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用。

广州城中村夜景。图/图虫创意

其中，最为引人关注的是，提出“优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率”。

据了解，广州此前城中村改造的补偿方式，主要以回迁房补偿为主，现金补偿为辅，“房票安置”是第一次出现在官方文件中。

由此，广州也成为首个明确提出“探索房票安置政策机制”的一线城市。

广东省规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，该政策是加快推进城中村改造“较为可行的一个选择”。他认为，房票安置可以创造出巨大的需求，对新房、二手房库存去化有明显的效果，也能满足居民多样化的居住需求，还能降低改造成本，缓解改造资金压力。

“给拆迁户多一种选择”

事实上，早在两个月前，一份名为《广州市城中村改造房票安置实施办法（建议稿）》（以下简称《建议稿》）的文件就已广泛流传。该文件对房票安置的适用范围、补偿规则、核发、使用与结算等作了详细规定，并透露实施房票安置后，城中村改造项目原则上不再新建安置房。

当时，广州市规划和自然资源局回复媒体称：近期一些部门在开展房票安置可行性研究工作，但还处于初步研究阶段。对于房票这种重大举措，一经通过，会第一时间对外公布。

据了解，今年广州全市至少推进127个城中村改造项目，是近些年来最大规模的年度任务。

而根据前述两个专项规划文件内容，至2035年广州推进城中村全面或混合改造项目165个，其中全面改造150个、混合改造15个，主要集中在中心城区。

李宇嘉向中国新闻周刊表示，城中村改造的资金投入压力很大，房票政策有助于减轻资金压力，“因为采用房票安置，就不用支付拆迁安置费用或建回迁安置房了”。

他说，新一轮城中村改造，目前主要由国企来主导，资金投入压力非常大，所以无论是政府还是开发商肯定是希望能够实施房票安置的。

合富研究院在一份专题报告中表示，广州老城区的部分旧改项目，由于规划限制等问题无法实现经济平衡，以往只能采用难度较大的异地安置方式，而有了房票安置，这个问题便可以得到很好解决。开发主体也能从中受益，包括降低拆迁难度，减轻现金流压力等。

李宇嘉提到，广州外围区去库存压力很大，广义库存要5年到8年才能去化，通过房票安置一定程度上可以实现去库存。不过，他也强调，房票安置并不是强制每个项目都要实施，应该把它理解为拆迁安置补偿的一种方式，给拆迁户多一种选择。

中国新闻周刊注意到，此前市场流传的《建议稿》内容显示，房票安置适用于广州市行政区内各类城中村改造项目的拆迁安置工作，包括政府收储、统筹做地和“三旧”改造等不同模式下的城中村改造项目。

为了鼓励村民采用房票安置，《建议稿》提出了不少优惠政策，包括给予2%至5%的政策性奖励和3个月的临迁费，享受税收减免优惠，使用房票所购买的商品住房不计入家庭限购套数，超过使用期限可兑换现金，名下已有一套商品房的村民还可将房票转让给符合条件的第三方等。

在李宇嘉看来，不管是就地安置，还是集中建设安置区、产权调换等，可能都无法满足居民差异化的住房需求。“与其如此，不如让大家到供应多、品类多、范围广的市场上选择房源。”

不过，李宇嘉也提到，广州中心区和中心区周边区域的一些旧改，不一定有可对应的项目来让拆迁户选择回购。“对于很多城中村村民而言，还是想居住在原来的区域，因为他们祖祖辈辈都住在那里。”他说。但中心区和中心区周边一些区域，可能没有太多的新房项目可供选择。

李宇嘉还提到，政府想要房票安置的一些区域，主要是外围区域，但是外围区域与拆迁的地方“隔得比较远”，不少人不一定愿意去，这是一个比较大的问题。因此，他估计大规模推行房票安置的难度是比较大的。

李宇嘉建议将二手住房纳入到房票安置的范畴。“如果二手房不纳入其中，房票安置的房源选择非常有限，很难达到效果。”他说。

北上深会跟进吗？

房票安置是指将被征收人的房屋安置补偿权益进行货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。被征收人，也即拆迁户可自行向参与房票安置工作的房企购买商品房，直接用房票结算。

中指研究院指出，房票安置作为特殊的货币化安置方式，相较于直接货币补偿，有助于锁定购房需求在本地释放，同时一定程度上缓解了地方政府短期财政集中支出的压力。

据了解，早在2015年，就有城市在棚户区改造拆迁安置中推出房票制度，主要在三四线城市中被广泛运用。据克而瑞统计，2015年至2017年，全国棚改开工量连续3年保持在600万套以上，高峰期拉动全国21.5%的住房销售。

去年以来，多地重启房票安置政策。去年6月20日，郑州市政府办公厅发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，明确提出将在郑州市的棚户区改造中实施房票安置，成为全国首个实施房票安置政策的省会城市。

今年8月4日，南京市住房保障和房产局发布《进一步优化政策举措促进南京房地产市场平稳健康发展》，指出对集体土地房屋征收推行房票安置，将研究出台《南京市征收集体土地涉及住宅房屋房票安置暂行办法》，拓宽补偿安置渠道，满足被征收群众多样化安置需求。

中国新闻周刊不完全统计，截至目前，超过30个城市已经公布并实施房票安置政策，除了郑州、南京外，还有江西省会南昌、云南省会昆明、贵州省会贵阳，以及厦门、无锡、温州等城市。

目前为止，广州是首个提出房票安置的一线城市。易居研究院研究总监严跃进向中国新闻周刊表示，房票安置政策在二线城市和三四线城市较为普遍，但一线城市此前没有提出过。

现在广州成为一线城市中“第一个吃螃蟹的人”，未来北京、上海、深圳会推出房票安置政策吗？

在李宇嘉看来，其他三个一线城市，未来也大概率会推出房票安置政策。他说，城中村改造肯定会提供多种安置形式供拆迁户选择，未来政策会鼓励向房票安置方向倾斜，但不是一定要全盘采用房票安置。

严跃进认为，广州在特大城市或者说超大城市中，提出探索房票安置政策机制，开了一个先河，是城中村改造中“一种非常好的探索”，赋予了房票政策一些新的功能。

今年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

会议明确，要加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态。

严跃进认为，广州有关城中村改造的专项规划提出探索房票安置政策机制，“有一定的创新性”。

他说，从优化、探索、拓宽，到破解、提升，思路是非常清晰的，可以看到，房票安置已经成为广州破解城中村改造难题“重要的工具”，成为城中村改造中加快效率，破除资金压力，更好地解决城中村老百姓改善居住条件等方面非常重要的一项政策内容。

据了解，前述两个专项规划文件的表述中明确提到：通过实施房票安置，降低回迁用地安置需求，实现集约节约用地，缩短城中村改造周期，提升城中村改造效率。同时节省房屋拆迁临时安置费用，减轻财政资金压力，定向去库存，多路径保障村民回迁安置。

作者：孙晓波

编辑：蔡如鹏