作者：余飞

01

机构编制缩减全面展开了

今年年初，官方发布的《党和国家机构改革方案》中明确提出：

中央国家机关人员编制精简5%的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。

大半年过去了，目前机构编制精简几乎已经全面开启了。

中央机构方面：

最新据中国机构编制网10月12日披露，中共中央办公厅、国务院办公厅发布调整相关国务院组成部门、直属事业单位职责机构编制的通知，涉及工业和信息化部、生态环境部、国家卫生健康委员会、中国人民银行、中国社会科学院等。

其中央行核减了30名行政编制、6名司局级领导职数。

地方上：

山西省忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县，早在2020年就开启了整编改革试点。

今年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县、江苏、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已经开展了整编改革试点。

此外，还有一大批地区正在清退编外人员。

比如今年年初，黑龙江哈尔滨率先出招，发布文件清退编外人员，力度按照空编率来执行，空编率越大，清退力度越大。

空编率5%-15%，编外用人精简5%；空编率15%-25%，编外用人精简10%；空编率大于25%，编外用人精简15%。

哈尔滨之后，陕西延安、陕西安康、江苏徐州、合肥肥西县、长沙雨花区等地都发布了类似文件。

02

财政与地方债务推动缩编

推动中央开展这一轮上至中央下至地方的机构精简，财政压力与地方债务压力是主因。

第一，财政与地方债压力。

纵观中国历史，每一个朝代发展过程中都遭受过冗员的困扰，承平日久，官员队伍指数级增长，国家财政压力支出极速膨胀。

朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。

体制内人员越来越多，国家财政就越来越大。

有机构算过一笔账：

中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。

2016年以后，公务员的工资收入水平并没有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃财政饭”的人越来越多的结果。

公务员工资水平平稳，但支付薪酬规模跳跃式上涨，只能说明，编制人员队伍扩张太快了，冗员太多。

比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

这些问题过去财政收入疯狂增长的年代里问题还不严重，然而如今的宏观环境下，各地财政吃紧叠加地方债务压力，需要清退一披坐吃空饷的人。

财政方面，去年疫情之下，所有省市的财政自给率都没有达到百分之百。其中有22个省市自治区财政自给率没有达到50%。

都依赖中央财政转移支付。

我们一直以来的现状是，中央有钱，但地方有缺口。但中央的财政盈余，也只能填补地方一半的缺口而已。

你说财政压力大不大。

再看一组最新的数据。

财政部公布2023年前8个月数据显示：

全国一般公共预算收入151796亿元，同比增长10%。地方一般公共预算本级收入82109亿元，同比增长10.3%。

一般预算内收入都增长不错。但是，我们知道，地方财政四本账本：一般预算内收入（主要是税收）、政府性基金预算收入（主要是卖地收入）、国有资本经营收入、社会保险基金收入。

国有资本经营收入占比很小，社会保险基金收入是专款专用，所以不考虑。

换句话说，地方财政主要的两个钱袋子，一个是一般预算内收入，另一个是卖地收入。地方财政的实力，是两者之和。

从财政公布的数据可以看到，今年前8个月的一般预算内收入增长不错。但是，卖地收入则不忍直视。

财政部数据显示，前8个月国有土地使用权出让收入27096亿元，同比下降19.6%。

这是在去年全年卖地收入已经下降23.2%基础上的继续下降。

以此预估今年全年卖地收入在4万亿左右，相比于2019年至2021年的卖地收入，下降了一半多。

制图：城市财经；数据：财政部

这意味着，地方财政收入相比于丰年，少了4万多亿。而过去几年，编制队伍仍在不断扩大，压力可想而知。

最关键的是，地方债务压力也在这两年搬到了台面上。

财政部数据显示，截至2023年5月末，全国地方政府债务余额375579亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务149103亿元，专项债务226476亿元；政府债券373956亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。

也即债务37.6万亿元。

地方债国际通行的标准线是100%至120%。

目前，根据机构披露的数据显示，有14个省市自治区的债务率超过了警戒线。

37.5579万亿元，这都是显性债务，还没算上隐性债务。

隐性债务，主要是城投债。

公开数据显示，去年年底，全国3000多家城投平台，城投债规模在54万亿左右，超过一般债和专项债的总和。当然，城投债具有相当的隐蔽性，还有不少估计没有统计进来，有些机构预测达到70万亿。

显性债务和隐性债务加在一起，超过100万亿。

今年为了发展地方经济，地方政府仍在不断增加债务发行。

为了破解地方债，官方已经批准地方开启发行特殊再融资债券，缓解地方的三角债压力。

目前内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西、青海、江西、福建、宁夏、大连、甘肃等省市自治区已经发行。

这些再融资债券只能解燃眉之急，债务并没有减少，反而还在增加。

8月份，财新网发布的一篇周刊《怎样消化地方债》中披露了一个消息：

中央银行及金融机构将参与一揽子化债，其中包括安排特殊再融资债券大约1.5万亿元，但获得特殊再融资债券额度较多的某个西南部省份需要付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。

西南部省份，将精简20%的编制人员，也即要砸碎20%的编制人员饭碗。

以此看来，缩编已经成为减少地方财政压力和债务负担的重要途径之一。

从各地编制改革取得的成果来看，的确能节省不少钱。

比如山西几个人口20万以下的县城。

制图：城市财经；根据公开报道梳理

在精简之下，娄烦县精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。

石楼县精简力度同样大，党政机构精简了37.1%，事业单位精简了31.1%。节省了5000多万元的开支，人员经费减少了2200多万元。

河曲县、浮山县亦是如此。

湖北十堰，官方披露数据显示，通过清理规范，当地编外人员比上年同期减少326人，减少率达9%，节省财政成本约1500万元。

03

人口收缩也是驱动力之一

除了庞大的队伍增加了财政支出压力和债务压力外，驱动此轮缩编的另一个重要因素，是人口收缩。

在2022年之前，人口尚有增量红利的时候，已经有一半城市的人口在减少。

2020年国家统计局披露的数据显示，全国2000多个县域单位中，人口在20万以下的多达400多个，其中5万人以下的袖珍县（市）有80多个。

这两年，随着人口增速快速下降，特别是全国人口见顶转向，减少了85万的背景下，普通三四线城市人口范围快速扩大，更别说小县城了。

到目前为止，全国共有286个城市公布了2022年人口数据，结果发现，人口增长的城市只有128个，两个持平，156个城市人口在减少。

人口减少城市数量占了一大半。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

所以，今年很多人口小县都开启了整编改制。

比如最近宣布改革成果的青海省果洛藏族自治州玛多县，2022年GDP才3.95亿元，人口才14796人，比很多乡镇的人口都要少得多。

本号认为，缩减编制最好、最快的办法，是区划调整，将人口小县、小镇并入人口大县、大乡镇，或者将毗邻的多个人口小县、小镇合并。

事实上，地方上也已经开始这么做了。

去年12月，伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。

今年1月，伊春市又将友好区的双河子街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。齐齐哈尔则在去年将富强街道撤销，设立华安镇。

除了调整，很多城市与乡村合并。

公开数据显示，原来中国有近380万个自然村，现在只剩下了两百多万个，消失了近百万。

这些消失的村，大多都是因为人口持续减少被合并，消失在了历史的浓烟中。