2023.10.31

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导读：在房地产行业深度调整之际，保障性住房被提升到重要高度，有何考虑与深意？

作者 |第一财经

房地产行业新一轮发展方案正引发热议。

近期，《关于规划建设保障性住房的指导意见》（下称“指导意见”）受到关注，据悉该文件9月1日印发，近期已传达到各城市人民政府、各部委直属机构，内容主要关于加大保障性住房建设和供给。第一财经从某省会城市城投部门人士方面确认了该消息。

我国很早便启动了住房保障工作。从1994年确立经济适用房体系，到2021年以来确立顶层设计——公共租赁住房、保障性租赁住房、以共有产权房为代表的配售型保障性住房“三位一体”格局，整个住房保障体系的模式、覆盖人群等不断演进。

在房地产行业深度调整之际，配售型保障性住房被提升到重要高度，有何考虑与深意？与此前住房保障模式有何不同、对行业将产生怎样的影响？业内就此展开了广泛讨论。

多次重磅会议提及

保障住房规划与建设工作，今年多场重磅会议均有提及。

4月28日，中央政治局会议明确，规划建设保障性住房。7月24日，中央政治局会议明确，加大保障性住房建设和供给，盘活改造各类闲置房产。8月25日，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。

9月4日，规划建设保障性住房工作部署电视电话会议召开，国务院副总理何立峰表示，保障性住房建设是艰巨复杂的系统性工程，要坚持规划先行、谋定后动，做好前期工作、严格项目管理和成本控制，综合考虑市场形势，合理把握建设节奏。

何立峰强调，要建立公平公正的配售机制，加强监督审计，重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体及政府引进人才，按保本微利原则配售。要实施严格封闭管理，不得上市交易。

最新披露的信息，对上述工作有了更详细的阐释。从目标看，一要在大城市加大保障性住房建设和供给，解决部分群体的住房难问题；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产行业转型和高质量发展。

在保障对象上，重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。以家庭为单位，保障对象只能购买一套保障性住房。已享受过政策性住房的家庭申请保障性住房，需按规定腾退原政策性住房。按照保基本的原则，合理确定不同群体的保障面积标准。

用地供给环节也与以往明显不同，保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房。

配售方面，采取市场化方式运作，按保本微利原则，公平公正配售。同时，实施严格的封闭性管理，禁止将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由各地政府按规定予以回购。

那么，哪些城市可推进该工作？指导意见强调，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。商品住房库存高的城市，可按市场化、法治化原则，适当改建或收购存量商品房用作保障房，积极盘活利用闲置土地和房屋。

按照七普数据，目前城区人口超过300万的城市共35个，包括北上广深4个一线城市，重庆、成都、天津、武汉、西安、杭州、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、郑州、石家庄等27个二线城市，以及东莞、佛山、无锡、常州等4个三四线城市，这些城市将成为保障性住房建设的先行试点。

与以往有何不同

在此之前，我国住房保障规划经历过多次更迭，这次和以往有何不同？

华泰证券在研报中表示，我国住房保障体系发展主要分为三大阶段。第一阶段，以售为主的经济适用房时期；第二阶段，以租为主的廉租房、公租房时期，限价商品房填补中等收入群体保障；第三阶段，明确以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障顶层设计。

早在1994年，国务院便发文提到，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年，国务院再次发文表示，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。

不过，经适房背后的问题也有所显现，比如住房寻租、牟利现象等。2003年起，对经济适用房的定调开始转向改进与规范，同时限价商品住房开始入市，对家庭收入的上限门槛较经适房高，面积上限也更高；而两者的共性是，持有5年后，可通过补价等操作进入普通商品房市场。

在第二阶段，住房保障的目标下移至最低收入家庭，廉租房逐步成为主流；2010年，公租房登上历史舞台，主要针对廉租房没有覆盖到的非户籍外来务工人员。2014年，廉租房与公租房并轨运行。

到第三阶段，我国住房保障体系的顶层设计明确，即以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，保障性租赁住房成为主力军，以解决新市民、青年人等群体住房困难问题。经过多年探索，经适房和两限房逐步淡出舞台，廉租房也与公租房合并。

中指研究院表示，1994年至2007年间，我国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套，若不考虑棚改安置住房，2008-2018年我国保障性住房合计开工约2500万套，其中配租型保障房约140万套，配售型保障房（经济适用住房+限价商品住房）约80万套。

2023年，保障性住房建设进入加速阶段，“配售型保障性住房”重要性上升。经过多年探索，新一轮变革蓄势待发，背后原因为何？与此前模式有何不同？

“经适房推出时，我国刚开始推进住房市场化改革，从房子福利分配突然转到市场化的话，可能会导致很多问题，所以当时的策略是大部分人买经适房、少部分人买商品房，低收入者住廉租房。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉第一财经，经过多年发展，在大城市高房价的背景下，配售型保障性住房主要针对部分困难人群，解决其买不起房的问题。

此外，经适房是可以有条件上市的，如今的配售型保障性住房不能上市；另外，当时的经适房主要针对国企、事业单位等人群，如今大城市人口结构更为复杂、流动性强，配售型保障性住房主要针对三类人群，即户籍无房户、新就业大学生、为社会提供基础服务的工薪阶层。

李宇嘉认为，我国住房保障推进了很多年，但效率一直是问题。首先，由于商品房价一直在上涨，而产权式保障与市场销售是打通的，始终难以避免寻租或套利。此外，住房保障主要局限于户籍低保低收入，覆盖面兑现度不够，没有适应人口结构的变化。大城市的住房形态呈现“二元分裂”的状态，即针对中高收入的商品房和中低收入的非正式住房，中间形态弱小。

“改革是渐进的，也是倒逼的。”李宇嘉表示，未来的住房保障分为两大块：一是配租型，包括针对城市低保低收入群体供给兜底式保障，即公租房；也包含保租房，针对不符合公租房条件，但买不起房的群体；二是配售型，针对有一定收入积累，想获得产权住房，但支付能力弱的购房困难群体。

如何克服潜在阻力

加大建设配售型保障性住房，对行业各主体均有意义。

中指研究院研究副总监徐跃进告诉第一财经，从1998年房改以来，我国一直在通过住房市场体系实现商品住房配置、通过住房保障体系实现对低收入住房困难家庭的基本保障。只不过，这些年来房地产市场快速发展，但保障房建设却偶有缺位，保障房供应不足。

“为了加强对基本住房需求的支持，政府对商品房市场的监管和约束越发严格，比如2006年提出‘90/70政策’，通过行政手段对商品房市场供给结构进行调整，实际上是将一部分住房保障职能强加给市场，使得我国住房市场与住房保障的关系相互交错。”徐跃进称。

他认为，如果本次保障房政策能够长期贯彻落实，未来基本住房需求由保障房满足，商品住房专注满足改善性住房需求，长期看这是对商品房市场的“减负”，房企无须再受到面积、价格等限制，可以放开手脚打造高端改善产品，充分进行市场竞争。

克而瑞表示，指导意见有几方面积极意义：对住房体系建设而言，稳定“房住不炒”预期，助力构建“低端有保障、高端有市场”的新格局；对宏观经济而言，一定程度拉动投资；对地方而言，盘活闲置土地和存量住房建设保障房，有效提高资源利用率，抬升闲置土地价值；对开发商而言，“商改保”能帮助房企去化库存；对于普通居民而言，缓解其住房困难问题。

“但也应看到，过往推进保障性住房建设中所遇到的一些问题阻力。”克而瑞称，比如地方政府的建设资金来源问题，再比如保障房的职住平衡目标与土地财政效益导向天然相悖，保障性住房布局供需错配的问题，以及因封闭管理而流通性差、价格优势不明显等原因导致购房者积极性不高等。

兴业研究宏观研究部表示，由于保障房的普惠性质，叠加地方政府隐债防控要求，其资金来源或需要一定流动性支持，可能性之一是创设新的结构性货币政策工具，或由政策性开发性金融提供资金支持。

该研究部表示，预计国有企业尤其是地方城投公司，将成为保障房重点建设主体。各地主要从事城市基础设施建设、保障房建设的城投公司，有望通过政府划拨用地建设，辅以收购存量房的方式，扩大保障房建设规模。部分央企、地方国有建筑企业和房企业务中也涉及保障房开发业务。

开发商层面，一方面可通过与地方城投公司合作开发、或输出代建管理的模式，参与保障房建设，但由于目前非国有房企的信用风险仍待化解，短期或主要由少数信用资质较优的房企参与；对于确实无力偿还债务的已出险房企，其闲置土地被收回、破产处置进度可能加快。

中信证券则认为，封闭管理和配售机制，是保障性住房成功的关键；划拨土地和利用闲置房屋，可以充分激发保障性住房建设的积极性。如果没有封闭管理，可能会明显冲击商品房价格，也起不到稳定开发投资的作用，更可能滋生套利问题。当前，我国房地产市场的供求关系已经发生重大变化，适时启动特大超大城市的保障性住房建设，可能是稳住房地产产业链的关键举措。

微信编辑| Ziang