文/《清华金融评论》内容总监丁开艳

近日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（以下称“通知”）。根据通知，为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造有关要求，将在北京市房山区、经济技术开发区等43个地区开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制。低效用地再开发以城中村和低效工业用地改造为重点，试点期限原则上为4年。市场普遍关注，本轮城中村改造对房地产市场带来的潜在影响，城中村改造能否成为调控房地产市场供给端的“大招”？目前看，城中村改造对于固定资产投资有积极意义，对地产销售作用有待观望。

本轮城中村改造的潜在影响

自7月份中共中央政治局会议提出“房地产市场供求关系发生重大改变”这一表述以来，从供给侧推动的城中村改造就是房地产政策调整的一个重点：政治局召开会议后仅四天，7月28日超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议就在北京召开，随后，9月14日，自然资源部发布了《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，本次试点改进落地速度快于预期。市场普遍关注，城中村改造对房地产市场的潜在影响。固定资产投资、房地产销售是否会受到影响？

从固定资产投资数据来看，中金公司初步预计城中村改造未来每年能带来新增固定资产投资约1,500—2,000亿元（不含土地交易），若包含土地交易则可能带来6,000—7,000亿元的房地产开发投资（相当于2022年实际房地产开发投资额的4.5-5.3%），但提示这些测算均可能存在偏差，因本轮改造中安置方式（实物、货币化、房票）的结构仍有待明晰。国盛证券研究显示，从规模看，基于已有方案、城改每年投资0.5—1万亿，实际落地可能超预期。本轮城中村改造将拉动固定资产投资（按照年均1万亿计算，占固投的1—2个点）对地产销售的拉动与具体拆迁安置方式有关，若参考北京明确以房屋安置为主，则本轮城中村改造更多是投资属性，带来的是地产需求的存量置换。

从对销售端拉动作用来看，城中村改造对地产销售作用可能有限。国盛证券的研究认为，本轮城中村改造更多是投资属性，带来的是地产需求的存量置换，在当前地产景气低迷的大环境下，对地产销售的新增带动可能较为有限。申万宏源预计，在销售或产业链拉动方面，城中村改造对于全国销售面积的拉动效果弱于棚改，但对于一二线城市的拉动作用会更大，并且更为持续。

从与历史政策对比来看，城中村改造和棚改都涉及旧房翻新或重建，因而常常被拿来比较。目前，市场分析认为，两者的异同集中在以下四个方面：第一，范围不同。棚改项目主要针对低线城市，而城中村改造面向仅占全国商品房销售面积20%左右的大城市。第二，城中村改造有望更多惠及大城市地方政府和国有房企，而非大型民营房企，因为后者往往对低线城市敞口较大。第三，周期不同，城中村改造要“坚持稳中求进、积极稳妥，成熟一个推进一个”，而棚改是在 “十四五”期间完成。第四，资金来源不同。棚改特点在于旧房拆除并用央行提供资金进行货币化安置，而城中村改造明确运作模式目前尚不清晰。

城中村改造有哪些探索？

对于推进城中村改造，上海、广州、合肥、厦门等城市已经或正在推进探索。

上海市提出，预计到2025年，中心城区周边城中村改造项目全面启动；到2027年，中心城区周边城中村改造项目全面完成。上海市出台了一系列的政策支撑城中村改造推进。在改造方式、改造主体认定、土地出让政策、财税支持、融资支持、资金平衡等方面有比较完整的政策设计，也充分考虑了市场化机制的参与。

9月1日广州召开工作推进会，成立 广州安居集团 ，强调以新思路新方式破解城中村改造中融资、安置、产业转型等难题。此外，广州市发布了《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》，表明广州将以立法推进城中村改造工作。今年以来，广州积极探索城中村改造的新思路新方式，强化“有效市场、有为政府”的作用，坚持“净地出让”，在重点片区开展城中村改造“统筹做地”试点。所谓统筹做地，就是政府引入企业，将有待拆迁、七通一平的“生地”做成可以出让的“熟地”。

此外，合肥市在8月份审议了《城中村改造三年攻坚行动实施方案（2023—2025）》，利用三年时间，力争2025年底前完成104个城中村、2.8万户、9万人、790万平方米房屋、2万亩土地的征迁工作。厦门市《城中村现代化治理三年行动方案（2023—2025年）》，利用3年时间实现108个行政村治理全覆盖，将通过引入社会资本、发行专项债等方式多元化筹集城中村现代化治理投资资金。

加上近期自然资源部印发的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》43个地区（详见附表）将开展低效用地再开发试点，本次城中村改造正在部分城市加速推进。

表：低效用地再开发试点城市名单

整体来看，自今年4月28日召开的中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月21日，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》在国务院常务会议上审议通过。中共中央政治局7月24日召开会议指出，积极推动城中村改造。城中村改造尽管还处在早期阶段，但推进落地速度快于预期，政策效果也将逐渐显现。

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