过去两年，各地城投成了拿地主力，在可见的未来也似乎会成为商品房的供应主力，但业内多方对城投企业的地产开发能力始终存疑。

业务类型多样、非专业开发出身的那些城投公司，无论是在管理逻辑上，还是经营逻辑上，都与房地产企业有着巨大的差异，很有可能会为开发工作带来不少问题。可以想见大量的土地开发任务，对他们来说将会是巨大的挑战。

管理逻辑差异

房企重效率，城投重强管控

城投干地产，与房企最大的区别体现在管理上。许多地方城投虽然存续已久，但仍然保留着机关式的管理风格。

这种与市场化企业完全不同的管理逻辑，使得许多城投公司在目标管理、风险管理、流程建设与人才任用等多个方面，都与市场水平有不少差距。

一、城投经营目标模糊，管理颗粒度不足

目标管理这件事在房企的运营体系中，是最重要的工作之一。完成公司年度经营指标，是公司每个细分组织的最高目标。

为了让集团上下紧盯经营指标行动，工作目标必须做到分层级、分区域、分专业地来进行精细化拆分管理，这在任何一家房企都是常识与基本管理动作。

但在城投公司里却是另一番景象。与多数房企出身于专业地产开发不同，早期的城投主要承担的是融资平台功能，许多项目建设及运营的任务，也是后期逐渐由地方政府委派的。

而且这些项目多以公共项目为主，包括基建、棚改、市政、水务等等领域，城投手中的资产类型也是五花八门。但总体而言，经营性业务很少。

这就导致城投公司长期在管理思维上，缺少以经营效益为导向的、严密的目标管理意识。

尤其是当下越来越多城投面临市场化转型挑战，与政府背书逐渐分离之后，很容易出现经营目标模糊的问题。

由此滋生出的任务分解能力不足、团队工作计划性差、业务管理颗粒度不够精细等等管理问题，就十分常见了。

现在许多标杆房企的目标管理颗粒度，已经细化到了以半天为单位实时同步的阶段。但许多城投公司却还在以月甚至以季度为单位，来制定工作计划、分派任务，管理上还处于相对粗放的阶段。

二、城投资产规模巨大，盘清都有难度

对于房企来说，资产就是自己的“家底”。盘清楚手中资产并一一做好经营规划，这是最基本的事。因为房地产企业是以经营效益与利润为导向的，手中的资产必须发挥其应有的价值，为经营目标服务。

一旦在房企中发现资产的盘活处置不及时，导致资产经营价值贬损的情况，那都是比较严重的失职，少不了要面对公司的问责。

但对于城投来说，做好资产管理与经营规划是有不小难度的。

因为许多城投公司手中的资产，不仅规模巨大，且涉及诸多不同的业态、不同的权属，要做好通盘管理是一项极其复杂、繁琐的工作。其中有些资产可能还涉及一些历史遗留问题，光是想将过往情况梳理清楚都有困难。

因此，这些规模庞大的存量资产得不到合理的运营，甚至是长期闲置，资产价值被冰冻得不到释放。

前阵子，国资委曾强调国有企业盘活存量土地资产的重要性，盘活存量必定成为接下来国央企与城投公司的重要任务。这对原本管理较为粗放，对资产状况掌握不足的城投公司来说，将会是巨大的挑战。

三、城投潜在风险正在增加，风控水平仍未跟上

在风控这一块，以往我们下意识都会认为，国央企与城投的风控意识是非常高的。站在国有资产安全、保值的大原则之上，他们在投资上一般比民企更加谨慎，这是事实。

但也并非没有例外，有些地方城投业务发展也相当激进，城区发展潜力与其举债状况不成正比，难免让投资者有所担忧。

而且，投资谨慎并不代表城投的风控机制比民企更先进，事实上正好相反。

作为仍在转型期的城投企业，他们在财务部门独立性、财务信息互通性、财务审计与监管制度建设等方面，做得都还不够完善。财务风控意识、违约管理与规避意识等等，都不如房企到位。

然而，城投在做投资决策时，往往是政策导向的，这就很容易在不知不觉中积累财务风险。比如近两年来，多地城投和国央企一起跑步进入了招拍挂领域，为拍地市场托底。

本身主业为地产开发的国央企，拥有充分的开发经验与融资渠道，尚且不必太过担心接下来的开发工作。

但正与政府信用剥离、需要独自面对市场化经营挑战的城投，一下子入账了大量土地资产，各方面的风险其实都在不知不觉中积累，包括财务风险、投资风险及未来的市场风险等。

在这种情况下，城投公司的风控水平却仍然普遍跟不上，这就相当于是在业务推进最紧张的时刻，暴露出了最关键的短板，必须加紧弥补，否则后患无穷。

四、城投企业制度不够健全，缺乏业务决策标准

在任何一家正规房企，流程制度的建设都属于基建级别的工作。无论是内部管理还是一线业务管理，都离不开清晰的权责划分，以及经过合理设计的业务流程通路。

为了做好这块基建，房企内部的权责手册、业务执行标准、员工手册等制度性文件简直是多如牛毛。每个员工都必须了然于心，各部门、上下级之间才能有章法地开展工作。

然而许多城投公司内延续至今的机关式管理作风，使得流程制度的建设极度缺失，权责体系也不健全。

比如在事项审批上，完全没有一套一以贯之的评估标准，总是一事一议，全靠领导个人经验去评估。一件事情这次批了，下次可能又不批。

又比如在审批形式上，许多城投至今还在沿用低效的纸质审批流程。事项审批总要员工人力去跑，来来回回耗费大量时间，数字化程度非常低。

五、城投用人体系开放性不足，亟待市场化转型

房企在健全的人才管理与职责管理体系下，每个员工、每个层级都对自己的职责与权力范围理解清晰，一切按照权责来开展工作。而且房企的用人理念是市场化、专业化的，专业的事情交给专业的人去做是共识。

但城投公司多数存在机关式管理弊端，领导重视管控强度，出于风控的考虑，总是事无巨细地过问甚至插手具体业务。这种放权不足的问题，导致城投在业务推进上效率难以提高，而且对市场的变化，也无法迅速作出响应。

另一方面，城投公司在岗位职责划分上，远不如房企精细，专业技术人才的缺口很大，尤其是一些区县级城投。甚至不少地方城投还在大包大揽的“填坑式”用人，编制不足那就一人多岗、机动调岗。

在这种用人背景下，更别谈健全的培训体系、激励考核体系了。这种做法如果只针对行政事务，那还尚可对付。

但城投未来一旦进入到节点密集的土地开发阶段，就要面对大量地产开发领域的专业性问题，不可能再依靠内部调岗、现学现干的办法来顶上。

城投开发重任在前，专业技术岗位与战略管理岗位的人才，必须进行市场化选用才行。

经营逻辑差异

房企追求利润，城投首选保值

除了在管理上的诸多不同以外，在企业经营风格与目标方面，城投与房企之间也存在天然的差异。市场化的企业天然是要追求经营效益的，但城投的经营目标和考量却比这更复杂一些。

市场化的房企尤其是民营企业，对利润的追求是无止境的。企业就是应该围绕经营效益来展开，没有效益其他的事情统统都谈不上，这是共识。

房企为了实现更高的利润水平，每每会在成本端和销售端下足功夫。

控成本和冲溢价这两件事，几乎是每个开发商在做项目的时候，贯穿始终的最重要的两个议题。为了用更低的成本，实现更高的溢价，每家房企的成本与营销团队都想尽了办法。

要么严控成本、以价换量，加快周转速度；要么死磕产品品质，在售价上谋求超额回报。

然而城投在经营目标上，未必会把资产增值和经营利润看得最重，对利润的追求没那么偏执。他们的核心目标是实现国有资产的安全、保值，并在项目的建设中承担更多的社会责任。

而资产增值、利润实现、成本压缩、产品竞争力等等指标，也不是说不重要，但并不是第一位的。

在一些发达城市中，有不少城投与房企合作的案例。他们将核心地段的老旧小区升级改造为长租公寓项目，装修品质上佳、商业配套齐全，改造投入并不算小。

这如果放在房企手里，一定是要以市场化定价出租的，甚至会附加部分溢价。但城投很少采用市场化放租的方式去运营，而是会与当地大型企业直接签整租协议，以低于市场价的水平将公寓出租给企业员工。

这种做法，如果以赚钱为目标来算账，那显然并非最优解。但城投本身的特性决定了，其在许多项目的投资建设上，公益性是难以剥离的特征。

他们的首要任务是帮助政府解决民生、市政等方面的问题，其次才是去考虑赚钱。再这样的经营思维下，城投建设的项目通常重视安全、合规与质量，但在品质上只能说尚可，不坏但也说不上特别好。

但随着城投公司的市场化转型阶段逐步深化，这种经营逻辑迟早需要转变。他们将不得不认真考虑项目的成本与效益问题，以及如何以与市场水平接轨的产品打造能力，来提升竞争力的问题。

应对转型挑战、推进项目落地

城投这4个方面迫切需要改革

在前文中，小明对比了城投与房企在管理逻辑与经营逻辑上的各种差异。可以看出，城投跟房企的区别，真的是不小。这也意味着城投的市场化转型任务，难度不亚于基因改造。

而且在频繁拿地、土储与负债都直线飙升的背景之下，城投的市场化转型需求已经十分迫切了。想要加速转型进程，应对未来的开发任务，那么各地城投应该尽快从以下四个方面开展行动。

一、建立健全的企业制度，以数字化手段提升管理效率

城投转型的最重要基建，是一套健全的市场化企业管理制度，包括目标管理、决策管理、权责体系、用人标准等等一系列的执行规范。

只有理顺了内部权责、打通了业务流程，才有可能更好地承接市场化人才的加入，尽快让项目开发工作走上正轨。

另一方面，城投也应该考虑采用数字化手段，来提升公司的整体管理效率。尤其是在与地产开发业务相关的进度管理、招采管理、资产管理、销售管理等方面，城投的统筹效率亟待提升。

目前资产管理的规范程度在许多城投公司内是严重不足的，只有在数字化手段上发力，提高资产盘点的效率，才能尽快对城投资产作出科学的识别、规划与盘活。

其他的还包括流程管理、风险管理、业务数据整合与分析等等，都是城投需要逐步去弥补的管理短板。

二、优化组织结构与用人体系，引进市场化人才

在具有较完善的企业管理制度后，组织结构和用人体系的升级优化工作，会更加顺畅。

面对大量的土地开发任务，城投急需开放市场化招聘，组建专业的开发管理团队，或至少在关键管理岗上引进外部人才，来解决疑难问题。在组织结构和权责管理上，城投需要加强放权意识，尽可能在业务条线上实行扁平化管理，以业务为导向将一线决策权进行下放。

只有组织简化了、权力下放了，市场化人才的专业能力才有发挥的空间。让业务团队能够对市场状况迅速作出响应，而不是在机关式管理的请示环节上绕圈，这是市场化转型的必经之路。

另外在人员激励方面，城投的制度一向很缺失。但有了市场化的人才，就必须建立与市场水平相适配的考核与激励体系，否则职业经理人迟早是留不住的。

城投公司必须加强工作目标与成果的量化管控意识，比以此制定绩效考核与激励的方法。

三、加强风控水平，慎重甄别合作伙伴

城投拿地虽然多，但未必所有土地最终都会由其独立开发。毕竟城投与政府信用逐步剥离后，对独立融资能力的要求高了许多，想将净地开发工作全由自己搞定，这难度和风险都是不小的。

因此，一些并不打算完全做独立开发的城投公司，应该重视两件事情，即有选择性地开放合作，并加强风控水平。

当下尚有许多房企面临经营困境，如果贸然对外开放合作，很容易埋下风险。

比如曾有城投与民企的合作开发项目，开发期间该民企出现了债务违约的问题，不仅影响了开发进度，还给项目的市场口碑造成了极其负面的影响。楼盘尚在预售初期，就遭到了客户的恐慌性维权。

因此，城投必须加强自身的风控水平与尽调能力，谨慎甄别合作伙伴。避开具有潜在风险的房企，选择专业、稳健，且在业务能力上与自身具有互补性的房企进行合作。

四、提高产品打造能力，与市场水平对齐

虽然城投手里地是多了，但最尴尬的事莫过于产品打造能力跟不上。过去城投开发项目，大多只要求合理的利润回报，很少会考虑是否要在产品品质上多做些文章，以换取超额回报。

这就导致城投做地产项目，出来的产品概念过时、乏善可陈，与房企的竞品一比高下立见。

城投其实在各地拿了不少核心地段的优质宅地，资源极其宝贵。作为未来商品房市场的供应主力，如果城投没有能力做出匹配土地价值的产品，那就是对土地价值的巨大浪费。

因此，如果想为市场供应更优质的产品，尽到兑现土地价值、改善民生的责任，那城投就必须加强产品打造能力，引进专业化的规划与设计人才，让城投的项目能够跟市场水平充分对齐。

另一方面，如果是与房企的合作开发项目，那么城投还可以充分抓住这个机会，享受技术外溢，向优秀的房企学习产品开发经验与新技术，提高自身开发水平。

结 语

在过去十多年的城市发展进程中，城投一直是不可或缺的角色，承担了诸多重要的职能。与一般开发商相比，置业客群对城投类企业具有天然的信任，认为他们永远是靠谱的。

然而，城投不是没有困境。在土拍市场托底的风险不是没有，市场化转型的任务也相当艰巨，他们与专业化的房企之间，还有许多差距需要弥补。

别看天量土储让许多房企羡慕，但其实这些土储对城投自身来说，却是正在到来的一场重大考验。未来，哪些城投能在自我改革上坚定发力，快速与市场水平对齐，哪些城投就能够继续靠谱下去，让我们拭目以待！