21世纪经济报道记者 王峰 北京报道眼看着孩子一天天长大，杜颖的工作和家庭矛盾日益严重。

她的女儿已经1岁半，出生以来一直由奶奶照顾，可是1个月前，奶奶生了一场大病回老家休养，杜颖只好接过了看管孩子的重任。

她的解决办法是居家办公，兼顾工作和家庭。“但这样不是长久之计，短时间单位还能同意，如果耗上半年无论如何是说不去的。”杜颖说。

杜颖的当务之急是找一家自己放心的托育机构，但抛去服务质量不说，她多方寻找，也没在家附近5公里之内发现托育机构的影子。

托育，成为杜颖这样大城市白领的迫切需求，其一方面关系婴幼儿健康成长，另一方面关乎年轻人的生育意愿。在近期各省份两会上，增加托位成为热点话题，各地也纷纷明确指标，大力推进这项工作。

然而，家庭对托育需求极其强烈的同时，现有托位的利用率却不高，从而形成了“总量不足、存量过剩”的扭曲格局，其中的症结在于价格，发展托育的重点，是提供普惠性托育。

加大2024年托位供给力度

地方两会上，各地纷纷晒出2023年托育供给成绩单：北京市鼓励有条件的幼儿园开设2至3岁托班，213所幼儿园新增6039个托位。上海市新增社区托育托额5308个。山东省新增婴幼儿托位4.7万个等等。

然而，已有托位的分布并不均衡，很多位于中心城区。杜颖的家在北京郊区通州，生活配套设施不足，“可以说托位一位难求”，杜颖告诉21世纪经济报道。

目前北京市共有社会化办托、单位办托、社区办托587所，托位约3.3万个，加上283所幼儿园办托的9000多个托位，托位总数约4.2万个。但北京市2021年、2022年出生人口分别为13.9万、12.4万人，托位数与3岁以下婴幼儿数相差较大。

重庆市人大代表、荣昌区卫健委主任唐敏也介绍，当前重庆市3岁以下儿童入托率只有5.49%左右，低于托育服务需求比例。

从全国来看，托位总量与需求和目标也有较大差距。

2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议上审议的《国务院关于“十四五”规划和2035年远景目标纲要实施中期评估报告》指出，“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”指标滞后预期。

2020年，我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数1.8个，目标是到2025年增长至4.5个。

托育体系是否完善，直接关系年轻人的生育意愿。

“因为女性结婚年龄推迟，生育、养育、教育成本大幅度上升等因素影响，导致了生育意愿降低。”唐敏说，“新生人口是国家未来的希望，人口工作事关中华民族长远发展，建议多渠道降低生养成本，提升群众生育意愿。”

作为一项重要的民生工程，各地纷纷加大了2024年托位供给力度。

北京市提出支持公办园、民办普惠园、托育机构参加普惠托育试点，新增1万个普惠托位。重庆市提出新增婴幼儿托位1.1万个。上海市提出新增3000个公办幼儿园托班托额、7000个社区托育托额。

这三大直辖市提出的2024年目标，均高于2023年实际完成情况。

托位的结构性问题

虽然各地在加大托位供给力度，但一个颇为尴尬的事实是，全国大多数省份的平均托位使用率只有35%左右。

唐敏介绍，重庆市场上托育服务机构大部分为营利性机构，收费标准相对偏高。

北京市政协委员、澜之教育基金会理事长张雪松指出，目前托育机构存在“总量不足、存量过剩”的问题。他调研发现，无论是幼儿园办托、单位办托还是社会办托，都存在“一娃难求”的问题。

“根据前期调查，我市托育机构95%以上为营利性机构，托位使用率为35%左右，托费贵和接受度不高，导致托位总量不足和存量过剩并存。”张雪松在2024年1月23日北京市市政协十四届二次会议提案协商会上说。

“为确保民营托育机构发展，我建议提高民间资本参与托育服务供给积极性。”湖南省人大代表、张家界市永定区合作桥乡八家村村民许玲莉说。

许玲莉在调研中了解到，近年来，民营托育机构运营较为艰难，生存面临巨大的问题，一是生育率持续走低，收托生源逐步减少。二是幼儿园开办托班，市场竞争日益激烈。三是盲目增加托位供给，服务资源相对过剩。

调研走访的几家民营托育机构，入托率超过50%的少之又少，部分民营托育机构入托率甚至不足20%。各民营托育机构均反映招生困难。

北京市人大代表、北京师范大学学前教育研究所所长洪秀敏表示，当下托育服务发展的问题主要表现在：托位供需矛盾大，普惠托位少；托育机构发展难，经营压力大；专业人才缺失，质量参差不齐这三个方面。

“托育机构前期投入大、运营成本高，多数家庭距离远、不方便和价格高无法送托，大量托位闲置又导致托育机构运营成本更高，甚至亏损倒闭，已形成恶性循环。”洪秀敏说。

如何破解“总量不足、存量过剩”的结构性问题？

洪秀敏认为，应该大力发展多种形式的托育服务，构建普惠托育服务体系。

她指出，要健全普惠托育机构认定标准、支持标准、收费标准和管理规范。可着眼“一刻钟”托育服务圈，聚焦近家、近单位两类重点区域，挖潜社区资源，新建、改扩建一批嵌入式、分布式、连锁化社区托育机构。鼓励机关、企事业单位、大型工业园区通过自建或合建、委托第三方等为职工提供福利性托育服务，有条件的可向附近居民开放。

目前，北京全市用人单位办托班只有24家，提供托位仅1055个，发育严重不足。办托入托率较高的主要是职住合一的用人单位。

资金短缺是用人单位办托可持续性发展的瓶颈。北京市政协委员、北京市总工会副主席赵丽君建议，将用人单位办托纳入全市普惠托育服务工作总体规划，统筹运用现有财政资源，建立专项资金保障，借鉴公立幼儿园开办费补贴模式，为用人单位新建托育园所给予一次性开办费补贴。

在《“十四五”公共服务规划》中，“发展普惠托育服务”被列为非基本公共服务。唐敏建议，将托育服务体系纳入基本公共服务体系建设，建立托育服务机构建设补贴制度，将普惠托育服务设施建设资金纳入公共财政预算。对于已经备案的社会办普惠托育机构，给予每班一定金额的一次性补助；对于承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施，可向财政申请补贴。

据报道，2023年10月起，北京市试点普惠托育。各区普惠托育价格降至每月1500到3800元不等，平均约为每月3000元，比试点前平均价格下降一半以上。

北京市卫生健康委主任刘俊彩介绍，北京市将继续加大对社会化托育机构转普惠的支持力度。

统筹托幼一体化

开展普惠性托育，实行托幼一体化是关键。

截至目前，北京市共有282所幼儿园举办2至3岁托班，可提供托位9024个。

在2024年1月24日北京市十六届人大二次会议第二场新闻发布会上，北京市教委主任李奕介绍，2024年，北京市教委将积极构建托幼一体化工作体系，支持有意愿且符合条件的幼儿园参加托育服务，依托优质园开展托幼一体化试点。

刘俊彩也表示，北京市加大托位供给将以公办幼儿园下沉办托为主。

云南省人大代表、云南省昭通市爱心幼儿园保育员李祖双指出，随着社会出生率下降，包括云南在内的幼儿园生源出现了下降情况，一部分幼儿教师很可能面临无人可教的状况。为了加大托育机构建设，提升服务质量，有条件的民办幼儿园可以增加开办托育服务。

“毕竟我们幼儿园的教师有专业优势，可以开设与婴幼儿成长特点相适宜的专业课程。”李祖双表。同时，她建议云南加大民办幼儿园教师队伍在岗托育转岗免费培训，推进托育机构保育师、育婴师等职业技能培训，培养专业的教师队伍。

“我们非常希望能开设托班，近年来出生人口减少，幼儿园生源直线下降，开托班不仅能增加收入，还能保证未来三年的幼儿园生源。”北京市海淀区一所营利性幼儿园园长告诉21世纪经济报道。

“但目前，能否开托班需要经过主管部门的审批，托育由卫健部门负责，幼儿园则由教育部门负责，我们平时和卫健部门沟通联系较少，给审批带来了一些困难。”上述幼儿园园长说。

21世纪教育研究院院长熊丙奇指出，推进托幼一体化，必须解决两大现实问题。一是要加强部门合作，破除条块分割，强化统筹；二是必须把幼儿园招收3岁以下幼儿，纳入财政预算，参照招收3-6岁幼儿，保障生均经费，并提高幼儿园的师幼比。

熊丙奇对21世纪经济报道表示，按职能分工，学前教育由教育部门负责，托育则主要由卫健部门负责，两者缺乏有效统筹。在学前教育学位资源紧张的情况下，各自负责分管领域问题还不大，而在学前教育学位出现“多余”的情况下，就必须统筹考虑了。

“从长远看，要把托幼一体化作为发展普惠学前教育与托育的基本政策。”熊丙奇说。