2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十)项中出现了这样的表述：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

此即为“增减挂钩”改革试点的最初依据。

那么，所谓的“城乡建设用地增减挂钩”究竟是什么意思?这会对村民的权益产生怎样的影响呢?

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究竟什么是“增减挂钩”?

国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第2条规定，本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

从这一定义中可知，城乡建设用地增减挂钩主要有以下3方面作用：

其一，拆旧建新，切实改善农村村民居住环境和村庄面貌。

这一改革试点政策将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

实践中，一些地方的集体建设用地(如宅基地)散落分布。

此时，就可以将这些散落的宅基地“自愿退出”，整理复垦为耕地，将零散退出形成的面积整合在一起，直接在乡、镇的成片城镇建设用地上增加面积，从而实现“零拆整建”“集中规划”的新农村建设目标。

故此，“拆旧建新”是这一改革试点政策的最重要作用之一。

其二，增加耕地有效面积，提高耕地质量。

这一政策的一个基本原则是，增减挂钩必须符合土地利用总体规划，周转指标在规模上不得超过新增耕地的面积。

通俗点说，就是拆旧区复垦新增耕地面积大于等于建新区占用耕地面积加上挂钩周转指标规模。

挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

从这个角度理解，“增减挂钩”的关键其实在于“拆旧复垦”，而不在于“盲目建新”。

其三，服务于集体所有建设用地使用权流转等土地制度改革举措。

二者的关系是比较复杂的，这里不展开。

“增减挂钩”必须保障村民权益

如其他土地制度改革措施一样，这一改革试点政策在推行中也出现了一些问题，尤其是以改革之名肆意侵害项目区村民合法权益的情形时有发生。

为此，国务院于2010年下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，其中明文指出：

以切实维护农民权益为出发点和落脚点。

要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。

要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。

整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。

要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。

涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。

要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。

严禁侵害农民权益。

开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。

涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。

必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。

要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

事实上，根据前述《办法》的规定，挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

实践中，还存在一些地方“搭车”开展所谓试点改革，实际根本没有获得国土资源部批准的情形。

对于这类违规开展的项目，应当依法予以叫停。

在明拆迁律师最后想提示广大农民朋友的是，严格意义上讲，除土地、房屋征收项目具有“强制性”外，以其他任何名义开展的改革试点均不应具有强制性。

“群众积极性较高”是这类改革试点推进的前提条件，而不应出现逼着群众参与试点的情形，更不能以试点为名将现有的土地承包合同、土地权属证明否定，出现“违法改革”的事情。

此类项目没有强拆，若现实中出现了违法暴力强拆、逼迁等状况，村民可及时委托专业征收维权律师介入，坚决依法捍卫自己的土地、房屋权利。

这与“不支持改革试点”的大帽子完全无关。