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广东出台24条规定，促进土地高效流转

近日，广东省政府官网公布《广东省国有建设用地使用权交易市场管理规定》（下称《管理规定》）。

《管理规定》共24条，旨在规范交易市场秩序、促进土地高效流转、提高节约集约用地水平，进一步明确国有建设用地使用权交易市场的相关要求，完善国有建设用地使用权交易的规则，健全市场交易的服务监管。《管理规定》自2024年1月1日起施行。

《管理办法》细化了国有建设用地使用权招标拍卖挂牌公告的内容、时间要求，明确标底、底价的保密要求；明确国有建设用地使用权有偿使用合同的签订程序和买卖、交换、赠与等国有建设用地使用权转移的办理程序；规范划拨、租赁土地的交易管理，明确划拨、租赁土地转让、出租、抵押的条件和程序。推动以市场化方式盘活存量用地，规定国有建设用地使用权预告登记、分割合并的条件。

为解决“投资额未到25%不得转让，但不转让又无法实现开发利用，进一步导致土地闲置”的难题，《管理规定》明确了未完成开发投资总额25%的房屋建设工程，可以依法办理不动产转移预告登记，待投资开发达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续，为解决上述难题提供了新路径，既保障了投资人权益，又有利于存量土地盘活，促进土地要素流通。

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官方权威解读

《广东省国有建设用地使用权交易市场管理规定》（以下简称“《管理规定》”）已经2023年10月8日十四届广东省人民政府第17次常务会议通过，以广东省人民政府令第304号公布，自2024年1月1日起施行。现将《管理规定》有关内容解读如下：

一、为什么要制定《管理规定》？

（一）贯彻落实党中央、国务院关于建设全国统一大市场决策部署的重要举措。习近平总书记强调，构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。国有建设用地交易市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是全国统一大市场的重要内容。我省有必要制订出台《管理规定》，构建统一开放、公平竞争、高效规范的国有建设用地交易市场。

（二）加强我省国有建设用地使用权交易市场管理的现实需要。近年来，随着经济发展方式转变和产业结构调整升级，市场主体之间交易的需求日益强烈，而我省2002年制定的《广东省土地使用权交易市场管理规定》（广东省人民政府令第79号）已不能适应实际需要。亟需制订出台新《管理规定》，对原规章予以废止，进一步细化国有建设用地一、二级市场的交易规则、交易流程及监管措施，规范我省国有建设用地交易行为。

（三）促进存量土地盘活利用的管理需要。当前，我省国有建设用地使用权二级市场长期处于自发、分散的状态，信息不对称、交易机会不充分；同时，现有政策对存量国有建设用地使用权交易的指导性不足。亟需结合我省实际，制订出台《管理规定》，切实推动存量建设用地高效利用。

二、《管理规定》的主要内容有哪些？

《管理规定》共24条，旨在规范交易市场秩序、促进土地高效流转、提高节约集约用地水平，进一步明确国有建设用地使用权交易市场的相关要求，完善国有建设用地使用权交易的规则，健全市场交易的服务监管。主要内容有：

（一）明确交易市场的相关要求

一是根据国家关于国有土地有偿使用制度的规定，区分国有建设用地使用权一级市场、二级市场，并对交易方式、具体形式作出规定（第二、四条）。二是贯彻落实关于建设全国统一大市场的指示要求，明确了国有建设用地使用权交易市场的原则为统一开放、公平竞争、高效规范（第三条）。三是明确主管部门职责，对省、市、县三级自然资源主管部门在交易市场管理中的职责分别作出规定（第五条）。四是加强交易信息公开，要求采用招标拍卖挂牌形式交易的，优先采取网上交易（第四条），并明确交易公告、成交结果的公开场所和媒介（第十三条）。

（二）健全服务监管，规范交易市场秩序

一是明确对交易机构的要求（第六条），厘清交易机构和自然资源主管部门在交易活动中的关系（第七条）。二是细化交易要求，明确供地方案包括监管要求等内容（第八条），要求将工业用地产业发展承诺书或监管协议纳入招标拍卖挂牌协议文件（第十条）。三是明确转让要求，规定办理国有建设用地使用权转让登记的，市、县自然资源主管部门要核查相关情况（第十五条）。四是加强交易市场监测监管，要求市、县自然资源主管部门定期更新和发布基准地价、标定地价（第二十二条）。

（三）完善交易规则，促进土地要素流通

一是细化国有建设用地使用权招标拍卖挂牌公告的内容、时间要求（第十一条），明确标底、底价的保密要求（第九条）。二是明确国有建设用地使用权有偿使用合同的签订程序和买卖、交换、赠与等国有建设用地使用权转移的办理程序（第十二、十四条）。三是规范划拨、租赁土地的交易管理，明确划拨、租赁土地转让、出租、抵押的条件和程序（第十六至十九条）。四是推动以市场化方式盘活存量用地，规定国有建设用地使用权预告登记、分割合并的条件（第二十、二十一条）。

三、需要特别说明的问题

（一）国有建设用地使用权交易市场的分类有哪些？

《管理规定》对国有建设用地使用权交易市场进行了区分，具体包括政府以出让、租赁、作价出资或者入股等方式有偿供应国有建设用地使用权的一级市场，以及国有建设用地使用权人以转让、出租、抵押等方式交易国有建设用地使用权的二级市场。

（二）交易机构与自然资源主管部门的是怎样的关系？

《管理规定》将自然资源主管部门与交易机构的职责做了明确的区分与衔接，明确了市、县人民政府自然资源主管部门负责组织实施国有建设用地使用权交易和对交易市场的监督管理，交易的具体事项可以委托交易机构承办，在工作机制上进一步保障国有建设用地使用权交易的顺利进行。

（三）二级市场中土地转让核查的要求有哪些？

《管理规定》明确自然资源主管部门介入转让核查的范围是双方交易后需要办理不动产登记手续的转让行为，并明确了自然资源主管部门核查的内容是转让的合法情况、有偿使用合同约定的转让条件履行情况，有利于维护相对人的合法权益和二级市场的交易秩序。

（四）预告登记转让制度的意义有哪些？

为解决“投资额未到25%不得转让，但不转让又无法实现开发利用，进一步导致土地闲置”的难题，《管理规定》明确了未完成开发投资总额25%的房屋建设工程，可以依法办理不动产转移预告登记，待投资开发达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续，为解决上述难题提供了新路径，既保障了投资人权益，又有利于存量土地盘活，促进土地要素流通。

（五）国有建设用地使用权分割、合并的作用有哪些？

由于各方面原因，一些已供宗地面积较大，因市场经济变化，企业无力对土地进行合理开发或者部分土地无法继续生产经营，而有一些地块则过于零碎，难以整体开发经营或入驻大企业，为此，《管理规定》明确了同一国有建设用地使用权人在国有建设用地具备独立宗地条件和符合国土空间规划的情况下，可以分割、合并国有建设用地使用权，为解决存量国有建设用地“用而未尽”以及“碎片化”问题提供了新路径，有利于盘活利用存量土地资源、提高土地综合利用效率，有利于保障市场用地主体合法权益。

附：《管理规定》全文

第一条　为了加强广东省国有建设用地使用权交易市场管理，规范国有建设用地使用权交易行为，提高土地资源的市场化配置水平，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条　本规定适用于本省行政区域内国有建设用地使用权交易市场的管理。

本规定所称国有建设用地使用权交易市场，包括政府以出让、租赁、作价出资或者入股等方式有偿供应国有建设用地使用权的一级市场，以及国有建设用地使用权人以转让、出租、抵押等方式交易国有建设用地使用权的二级市场。

第三条　国有建设用地使用权交易市场应当遵循统一开放、公平竞争、高效规范的原则。

第四条　国有建设用地使用权交易形式包括招标、拍卖、挂牌和协议等。采用招标、拍卖、挂牌形式交易的，应当优先采取网上交易。

第五条　省人民政府自然资源主管部门负责建立全省统一的土地市场动态监测与监管系统，对国有建设用地使用权交易市场进行动态监测。市、县人民政府自然资源主管部门负责组织实施国有建设用地使用权交易。

县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强国有建设用地使用权交易市场的监督管理。

第六条　公共资源交易平台运行服务机构和土地交易机构（以下统称交易机构）应当建立完善的管理制度和工作规范，为国有建设用地使用权交易提供必要的场所、信息、服务。

第七条　市、县人民政府自然资源主管部门可以委托交易机构承办下列事项：

（一）管理、维护土地市场交易平台；

（二）编制招标、拍卖、挂牌文件；

（三）核验拟交易土地的情况、交易条件、竞买人资格；

（四）发出中标通知书、签订成交确认书；

（五）收集、汇总、发布、共享国有建设用地使用权供需和成交信息；

（六）按照国家和省有关规定可以委托的其他事项。

转让人、出租人可以委托交易机构承办前款第二项、第三项、第四项规定的事项。

受委托的交易机构应当接受县级以上人民政府自然资源主管部门的指导和监督。

第八条　市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门拟订供地方案，报本级人民政府批准后组织实施。

供地方案应当包括拟供应地块的位置、界址、空间界限、面积、规划用途、现状、规划条件、土地使用年限、供地时间、供地方式、交易形式、土地价款及缴付方式、建设时间和监管要求等内容。

第九条　国有建设用地使用权的招标标底和拍卖挂牌底价确定后，在招标开标之前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。

第十条　投标、竞买规则应当纳入招标、拍卖、挂牌文件。

工业用地的招标、拍卖、挂牌、协议文件还应当包括项目用地产业发展承诺书或者产业监管协议。

第十一条　招标、拍卖、挂牌公告应当包括下列内容：

（一）供应方及其委托的交易机构名称、地址和联系方式；

（二）宗地的位置、界址、空间界限、面积、规划用途、现状、规划条件、土地使用年限、建设时间和监管要求等；

（三）投标、竞买资格要求，申请取得投标、竞买资格的办法；

（四）获取供应文件的时间、地点和方式；

（五）招标、拍卖、挂牌的时间、地点、期限、竞价方式等；

（六）确定中标人、竞得人的标准和方法；

（七）投标、竞买保证金，竞价增幅；

（八）土地价款缴付方式；

（九）其他需要公告的事项。

招标、拍卖、挂牌公告期间，公告内容发生变化的，市、县人民政府自然资源主管部门应当按照原公告发布渠道及时发布补充或者变更公告；涉及土地使用条件变更等影响土地价格重大变动的，公告时间自补充或者变更公告发布之日起重新起算。发布补充或者变更公告的，应当及时通知已报名的申请人。

招标、拍卖、挂牌公告发布之日距招标、拍卖、挂牌开始之日不得少于20日。

第十二条　市、县人民政府自然资源主管部门应当在确定中标人、竞得人后向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书，在发出中标通知书或者签订成交确认书之日起10日内与中标人、竞得人签订国有建设用地使用权有偿使用合同。

市、县人民政府自然资源主管部门应当在合同签订之日起10日内将国有建设用地使用权有偿使用合同等信息录入土地市场动态监测与监管系统。

第十三条　市、县人民政府自然资源主管部门应当在规定的时间内在中国土地市场网、全国公共资源交易平台（广东）等媒介和交易场所发布交易公告、公开成交结果。

公开的成交结果应当包括受让人或者承租人、土地坐落、规划用途、面积、供地方式、宗地编号、价格、规划条件、土地使用年限、监管要求等内容。

第十四条　买卖、交换、赠与、出资、资产处置、法人或者其他组织合并或者分立等形式涉及国有建设用地使用权转移的，应当按照国有建设用地使用权转让程序办理。

第十五条　转让以出让、租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权，需要办理不动产登记手续的，市、县人民政府自然资源主管部门应当核查转让的合法情况、有偿使用合同约定的转让条件履行情况。

第十六条　转让以划拨方式取得的国有建设用地使用权，应当向市、县人民政府自然资源主管部门提出申请，市、县人民政府自然资源主管部门审核后报本级人民政府审批。

市、县人民政府同意转让后，国有建设用地使用权人应当将拟转让的国有建设用地使用权公开交易。土地用途符合《划拨用地目录》的，可以保留划拨性质；土地用途不符合《划拨用地目录》的，在符合国土空间规划的前提下，由受让人与市、县人民政府自然资源主管部门签订出让合同，补缴土地价款。

第十七条　以划拨方式取得的国有建设用地使用权出租五年以上或者部分用于出租且可以分割的，国有建设用地使用权人应当依法补办出让、租赁等有偿使用手续。

第十八条　以划拨方式取得的国有建设用地使用权设定抵押权的，抵押权依法实现时所得的价款应当优先用于缴纳国有建设用地使用权出让金。

第十九条　以租赁方式取得的国有建设用地使用权，其承租人在按照规定支付租金并完成开发建设后，经市、县人民政府自然资源主管部门同意或者根据租赁合同约定，可以转让、出租或者抵押。

第二十条　买卖以出让方式取得的国有建设用地使用权，属于房屋建设工程用地且完成开发投资总额不足25%的，可以依法办理不动产转移预告登记；待投资开发达到转让条件时，再依法办理不动产转移登记手续。

依法应当收回的闲置土地，按照国家和省有关规定处理。

第二十一条　同一国有建设用地使用权人在国有建设用地具备独立宗地条件和符合国土空间规划的情况下，可以分割、合并国有建设用地使用权；涉及土地使用年限、规划条件调整需要补缴土地价款的，应当依法补缴。

第二十二条　市、县人民政府自然资源主管部门应当加强国有建设用地使用权交易市场地价监测监管，健全政府公示地价体系，定期更新和发布基准地价、标定地价。

第二十三条　县级以上人民政府及其自然资源主管部门的工作人员在国有建设用地使用权交易市场管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条　本规定自2024年1月1日起施行。《广东省土地使用权交易市场管理规定》同时废止。

--THE END--

本刊法律顾问：广东南国德赛律师事务所 谢炎燊、陈慧霞

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